O controle das contas públicas está na moda: o Tribunal de Contas da União domina as rodas de conversa, rendendo assunto e criando expectativas como se fosse jogo de futebol entre Brasil e Alemanha. O assunto caiu na boca do povo sob a alcunha de “pedalada”, apelido carinhoso dado ao drible no orçamento público e nas regras de responsabilidade fiscal
[1].
Nada como uma crise política e econômica para nos despertar para a importância de fiscalizar a adequação dos escassos recursos públicos às crescentes necessidades sociais. O despertar tardio desafia a cultura enraizada que nos acostumou a pensar que recursos públicos são infinitos e não têm dono; logo, ninguém se interessaria pelo seu desperdício e desvio.
O controle externo da atividade financeira do Estado é essencial para a manutenção do equilíbrio e independência dos poderes. Além disso, constitui requisito importante para a configuração do Estado Democrático de Direito por cometer aos representantes do povo a última palavra a respeito da fiscalização orçamentária, financeira, contábil, operacional e patrimonial dos recursos públicos.
Ruy Barbosa talvez não tenha imaginado que a instituição que ajudou a criar há mais de um século estaria nas manchetes dos jornais e no gosto dos cidadãos. Na proposta de criação do Tribunal de Contas, eternizou sua motivação:
"É, entre nós, o sistema de contabilidade orçamentária defeituoso no seu mecanismo e fraco na sua execução. O Governo Provisório reconheceu a urgência inevitável de reorganizá-lo; e acredita haver lançado os fundamentos para essa reforma radical com a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil. Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância ou prevaricação, para as punir. Circunscrita a esses limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia ou impotente. Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa um mediador independente, auxiliar de um outro, que, comunicando com a legislatura e intervindo na administração, seja não só o vigia como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do Executivo, que direta e indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis e finanças” (destaquei).
Dentre os muitos e admirados predicados de Ruy Barbosa, uma das mentes mais brilhantes de nossa história, não consta que teria sido também profeta.
Mas a história do TCU começa oficialmente no ano de sua instituição, 1893, em razão do empenho de Serzedello Corrêa, Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto. Depois da criação, seguiu-se um prévia do que poderia ocorrer doravante: “Logo após sua instalação, porém, o Tribunal de Contas considerou ilegal a nomeação, feita pelo Presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-presidente Deodoro da Fonseca. Inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competência para impugnar despesas consideradas ilegais. O ministro da Fazenda Serzedello Correa, não concordando com a posição do Presidente demitiu-se do cargo”
[2].
Dando um longo salto para os dias atuais, convém reconhecer que Constituição de 1988 outorgou especial dignidade ao Tribunal de Contas, conferindo-lhe atribuições e garantias que por pouco não o equipararam aos poderes do Estado. Para além de relevantes competências próprias, exercidas sem qualquer grau de subalternidade a quem quer que seja, talvez a mais relevante atribuição do Tribunal de Contas seja auxiliar o controle externo titularizado pelo Legislativo, emitindo parecer prévio técnico sobre as contas do Poder Executivo. Em síntese, como se sabe, a análise técnica das contas é realizada pelo Tribunal de Contas e o julgamento feito pelo Legislativo.
O julgamento das contas é eminentemente político — não poderia ser diferente, por se tratar exatamente da avaliação do governo por intermédio de suas contas. Entretanto, a atuação do Tribunal de Contas é exclusivamente técnica. Envolve a avaliação do cumprimento das normas de contabilidade, o respeito às muitas regras do orçamento e das finanças públicas. A relevância dessa atribuição exige acurado rigor científico, elevado grau de conhecimento, experiência e formação (além de insuspeita) probidade para subsidiar o posterior julgamento das contas pelos representantes do povo. Por essa razão, o corpo técnico dos diversos Tribunais de Contas do país costuma ser altamente qualificado, sendo comumente requisitado para auxiliar inclusive o Ministério Público em determinadas situações.
Em razão da relevância dessas atribuições, os requisitos para os integrantes das Cortes de Contas são extremamente rígidos: idoneidade moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados anteriormente. Percebe-se que esses requisitos são mais inclementes do que os exigidos dos ministros do Supremo Tribunal Federal, que devem possuir somente notável saber jurídico e reputação ilibada.
Talvez não exista qualquer reparo a ser feito no tocante aos atributos exigidos de ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas, a Constituição talvez tenha até sido muito rígida. Só falta cumprir a Constituição.
Todos os requisitos exigidos são passíveis de aferição objetiva. Em especial, a
notoriedade impõe que os conhecimentos referidos devem ser manifestos, incontestes, não bastando simples diplomação, mas sim um reconhecimento patente e indiscutível por parte de todos, especialmente pelos que atuam em ramo pertinente à referida matéria. Em feito no qual se discutia a indicação de Conselheiro para o TCE-TO, o saudoso ministro Paulo Brossard anotou em seu voto que “deve haver um mínimo de pertinência entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o ofício a desempenhar. Podem eles ser pessoas excelentes, mas nada indica que tenham a qualificação mínima para o desempenho dos cargos para os quais foram contemplados”
[3].
A composição dos Tribunais de Contas, por seu turno, obedece a lógica própria: mescla entre indicações do Legislativo e Executivo. Ao contrário do que ocorre com os Tribunais Judiciários, nos quais o chamado “quinto constitucional” contempla um quinto de membros oriundos do Ministério Público e da OAB, nos Tribunais de Contas existe o quinto às avessas: nos Estados, dentre os sete integrantes apenas dois são oriundos de carreiras públicas providas inicialmente por concurso (Ministério Público de Contas e Auditores), sendo cinco livremente indicados.
O resultado da soma da inobservância dos requisitos constitucionais com as regras da composição é a preponderância da influência política sobre o rigorismo técnico. Uma breve olhada na composição das Cortes comprova a predominância de ex-agentes políticos que, se tiverem os conhecimentos exigidos, dificilmente terão a neutralidade necessária.
Reportagem recente do jornal Folha de S.Paulo divulgou que, nos últimos anos, apenas três governadores tiveram suas contas rejeitadas pelos Tribunais de Contas. De duas, uma: ou os Estados estão sendo administrados com excelência, ou o controle externo está fazendo o juízo político que, de acordo com a Constituição, cabe ao Legislativo.
Não há razão para a predominância política na “magistratura intermediária”, pois as atribuições são eminentemente técnicas. É possível discutir bastante sobre qual seria a composição ideal (a PEC 329/2013, da Câmara Dos Deputados, traz proposta interessante) mas é difícil não reconhecer que o modelo atual é inadequado.
A sociedade estará atenta ao placar da decisão do TCU. De qualquer forma, não façamos de Ruy Barbosa um profeta: para que os Tribunais de Contas não se convertam em instituições de ornato aparatoso e inútil, é hora de colocar na moda a mudança de sua composição.
[3] RE 167.137/TO, Rel. Min. Paulo Brossard (DJ 25.11.1994, pp. 32312.
